Finanční vztahy státu a územních samospráv II.

Stávající podoba územní veřejné správy je výsledkem dosti klopýtavého procesu, který silně ovlivnila momentální politická konstelace v okamžiku schvalování zásadních zákonných předloh, kdy v přípravné a schvalovací fázi finanční otázka ustupovala do pozadí, aby se naopak při realizaci uzákoněných postupů se stávala limitujícím faktorem.

Ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků byl dán základní impuls pro řešení vakua, které vzniklo po zrušení soustavy národních výborů po roce 1989, kdy základní stupeň nahradilo obecní zřízení, na území okresů vznikly okresní úřady, ale správní funkce krajů byly dočasně rozděleny mezi okresní úřady a orgány ústřední státní správy. Z hlediska územního členění je však republika členěna na stále na 7 krajů plus hlavní město Prahu. Území krajů je tvořeno, po vzniku okresu Jeseník (1996), celkem 77 okresy (včetně tzv. městských okresů Brno, Ostrava a Plzň.

Správní obvody krajů

Nepřiměřeně dlouhodobý a kontroverzní proces přípravy, projednávání a vzniku vyšších územních samosprávných celků probíhal celá devadesátá léta. Ústavním zákonem vzniklo 13 nových samosprávných krajů (s Prahou celkem 14), které začaly fungovat po volbách do krajských zastupitelstev v roce 2000. V územních obvodech původních sedmi krajů, vymezených zákonem o územním členění státu (č. 36/1960 Sb.), působí nadále některé státní orgány (soudy, policie), což způsobuje řadu problémů. Vedle prestižních otázek, které nejsou podstatné, vznikají závažné momenty např. při řešení krizových situací většího rozsahu. Přizpůsobit správní obvody novému krajskému uspořádání vedle legislativy limitují především finanční náklady, neboť vedle jednorázové reorganizace se trvale zvýší provozní náklady.

Financování nesourodých regionů

Jedním z problémů, který zásadně ovlivňuje financování krajů, jsou značné rozdíly v jejich rozloze a počtu obyvatel. Podstatné jsou i rozdíly v počtu obcí, měst a v jejich vybavenosti. Rozdílná je délka a stav silnic, geografické a klimatické podmínky, demografická data atd.

Diametrální rozdíly brání nalezení nějakého zjednodušeného kriteria pro jejich financování. Například dva největší kraje dle počtu obyvatel (Moravskoslezský a Středočeský). Středočeský kraj je rozlohou dvakrát větší, má tudíž poloviční hustotu osídlení (105 oproti 230 obyvatel/km2 v kraji Moravskoslezském). Ve Středočeském kraji je 1146 obcí z toho 74 měst, v Moravskoslezském oproti tomu jen 229 obcí z toho 39 měst. Větší počet obcí klade jednoznačně vyšší nároky zejména na přenesený výkon správy.

Z hlediska počtu obyvatel je řada krajů relativně malá. Již na základě přístupových jednání s Evropskou unií bylo jasné, že velikost navržených regionů nenaplňuje obvyklou velikost statistické územní jednotky pro poskytování regionálních podpor. Česká republika získala výjimku k zavedení malých krajů, ale problémy vyplývající z tohoto postupu se ukázaly ihned po vstupu do Evropské unie a zejména při přípravě období 2007 až 2013. Bylo třeba stanovit způsob, jak realizovat poměrně značné objemy podpor z fondů Evropské unie, alokovaných pro jednotlivé regiony soudržnosti za účasti místních orgánů. Proto došlo k ustanovení rad regionů soudržnosti, kterých je 7 respektive s hlavním městem Prahou celkem osm.

Financování regionů soudržnosti

Regionální rady zahájily svou činnost k 1. 7. 2006 a staly se specifickou částí veřejných rozpočtů. Snaží se překonat skutečnost, že regiony soudržnosti jsou převážně větší než území jednotlivých krajů. Finančně je však činnost regionálních rad plně závislá na dotacích ze státního rozpočtu, kterými je zabezpečována realizace regionálních operačních programů spolufinancovaných z fondů Evropské unie.

V případě, že region soudržnosti tvoří více krajů, musí se dohodnout o rozdělování prostředků na jednotlivé projekty, ale i o financování provozních výdajů. V kraji, který je totožný s regionem soudržnosti (Praha, Střední Čechy, Moravskoslezsko) však vznikají problémy. Regionální rada a kraj provádí duplicitní operace, navíc rozhodovací pravomoc je svěřována jenom vybrané části členů zastupitelstva kraje, kteří jsou zvoleni do výboru Regionální rady. Vytrácí se kontrolní funkce zastupitelstva a zejména jeho postavení vrcholového rozhodovacího orgánu v kraji. To nakonec vedlo ke zrušení Regionální rady regionu soudržnosti Praha.

Teprve praxe prověří funkčnost regionálních rad a dá praktické podněty k případné racionalizaci jejich činnosti. Ohromný objem finančních prostředků z příspěvku evropského společenství vyžaduje adresnou odpovědnost při rozhodování o jeho užití a zároveň je třeba celý proces osvobodit od zbytečné byrokracie a zbytečných výdajů.

Na vztah státu a regionální rady se při činnostech upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů. Podíváme-li se na dikci zákona musí být zákonitě koordinační úloha Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) jen omezená. Významnou pravomoc ve vztahu k regionálním radám má Ministerstvo financí, kterému se rozrostla agenda, neboť přezkoumává jejich hospodaření. Při té příležitosti se nabízí otázka: -- jak by byly realizovány případné odvody za porušení rozpočtové kázně, když provozní financování je zajišťováno dotacemi krajů? Těm by se asi zajídalo poskytovat mimořádné finance na řešení následků nedostatků v činnosti části svých zastupitelů, vůči nimž nemá kraj téměř žádné kontrolní oprávnění.

Působnost regionálních rad regionů soudržnosti prakticky vytváří situaci, kdy výbor regionální rady, tj. relativně malá část členů krajských zastupitelstev rozhoduje samosprávným způsobem o věcném použití miliardových objemů "cizích" finančních prostředků. Funkčnost systému prověří praxe a významný vliv mohou mít volby do krajských zastupitelstev.

Oddělený nebo společný model

Ukázali jsme jen na jednu z řady komplikací, plynoucích ze vzniklé struktury a velikosti krajů. V průběhu devadesátých let se přípravné materiály přikláněly spíše k modelu odděleného výkonu veřejné správy na krajské úrovni. Vedle krajské samosprávy se předpokládalo vytvoření zrcadlových krajských úřadů, zabezpečujících výkon státní správy v území.

Posléze začaly převládat rezortní obavy, že relativně velkým přesunem kompetencí na úroveň krajské samosprávy by vzniklo nebezpečí neodůvodněných odlišných přístupů jednotlivých krajů. Také proto se začalo hovořit o modelu společném resp. smíšeném, který byl zaveden. Argumentem se stala údajná větší finanční náročnost odděleného modelu. Finanční otázka byla posuzována ovšem zjednodušeně (dva úřady tj. dva šéfové, dva sekretariáty, dvě vozidla atd.).

V rámci reformy veřejné správy byla otázka volby odděleného nebo smíšeného modelu kardinální i pro řešení činností zabezpečovaných v systému okresních úřadů. Při rozhodování o dalším postupu se zákonodárci jednoznačně přiklonili k realizaci smíšeného modelu, který považovali za cestu vedoucí k posílení vlivu samospráv. Zároveň předpokládali, že dojde k omezení byrokracie, neboť se na krajích bude rozhodovat se znalostí místních poměrů.

Financování krajů

Zjednodušené tvrzení o nižších finančních výdajích smíšeného modelu oproti oddělenému bylo všeobecně akceptováno a podrobnější propočty výdajů nebyly prakticky provedeny. Odhady potřebných prostředků na zaváděcí výdaje i průběžné financování byly ve světle zpětného pohledu silně podhodnoceny. Smíšený model, podpořený jednoznačně napříč politickým spektrem, znamenal přenesení funkce okresních úřadů převážně na kraje a vybrané obce, jen zcela výjimečně byly ponechány v působnosti státu.

Financování krajů se průběžně vyvíjelo, téměř každý rok docházelo k určitým změnám, a ani stávající systém nelze považovat za stabilizovaný.

Při vzniku krajů se vyskytlo mnoho problémů, zvěsti o tom, jak nově zvolený hejtman sáhl do vlastní peněženky, aby mohl založit účet kraje, však zřejmě patří do seriálu nových pověstí českých. Složité bylo například zabezpečení budov pro nové krajské úřady. Rozdílné byly vlastnické poměry a v období, kdy se rozhodovalo prostředcích na rekonstrukci či výstavbu objektů nebyl zcela vyjasněn rozsah činnosti úřadů. Díky různým vlivům byl proces výstavby u krajů rozdílný, jak z hlediska časové realizace, tak i komplexnosti řešení včetně výše podílu státu. Bohužel ani po osmi letech není ve všech případech plnohodnotně vyřešena dislokace krajských úřadů.

Dotační systém

Financování krajských rozpočtů je od počátku závislé na dotacích ze státního rozpočtu. V roce 2001 byly například normativem krajům stanoveny dokonce i prostředky na činnost zastupitelstva, což zasahovalo do jejich samosprávného rozhodování. V návaznosti na převody majetku státu a příslušných agend byly krajům poskytovány další dotace ze zainteresovaných kapitol státního rozpočtu. To vyžadovalo značně náročné operace, kterými se měnily finanční toky ze státního rozpočtu do jednotlivých úrovní územní správy.

Nejlépe by to bylo možné ilustrovat na převodu středního školství z působnosti státu do působnosti krajů. Bylo brzy zřejmé, že dotační systém je třeba omezit a vytvořit krajům vlastní zdroje, aby o nichž by s plnou zodpovědností rozhodovaly samy.

Již při první novelizaci zákona o rozpočtovém určení daní, která se urychleně připravovala v roce 2001, se začaly objevovat rezortní tendence uchovat si přes finanční stránku podstatný vliv v organizacích, které byly převedeny do působnosti krajů. To přetrvává dodnes, zejména v oblasti školství. Rovněž v oblasti financování zařízení sociálních služeb nebyly finanční prostředky po jejich převodu z majetku státu do majetku krajů vybilancovány do podílu sdílených daní pro kraje, které pak mají samosprávnou pravomoc v jejich užití. Tyto jsou nyní poskytovány dotačně z kapitoly MPSV podle nového zákona o sociálních službách, do loňského roku však byly prostředky blokovány v kapitole VPS a poskytovány krajům formou globální dotace. Další odstředivé přístupy se objevovaly i v oblasti dopravní obslužnosti při naplňování závazku veřejné služby.

Po vzniku krajů se několikrát novelizoval zákon o rozpočtovém určení daní. Zmíněná první novela v roce 2001 stanovila podíl krajů na sdílených daních ve výši 3,1 %. Až od roku 2002 tak dostaly kraje finanční prostředky, o jejichž užití mohly rozhodovat ve své samostatné působnosti. Tím bylo možno změnit i dotační vztahy státního rozpočtu, kdy byl zaveden ukazatel -- příspěvek na výkon státní správy.

Další novela zákona o rozpočtovém určení daní ve vztahu ke krajům byla provedena zákonem v roce 2004, podstatně však navýšila daňové příjmy krajů až novela provedená zákonem č. 1/2005 Sb., která zvýšila celkový podíl krajů na celostátních výnosech daní z 3,1 % na 8,92 %, v důsledku převodu kompetencí, zejména v oblasti školství.

Finanční toky a rezortní speciality

Pro činnosti vykonávané v přenesené působnosti platí ustanovení zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, že "dotace ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí se poskytují prostřednictvím krajů". To doposud z neznámých důvodů činí potíže řadě ministerstev, která se různými akty snaží dopravovat dotace obcím či dokonce jejich organizacím přímo. Porušení rozpočtové kázně se stává poměrně častým jevem, neboť vyvozování finančních sankcí vůči organizačním složkám státu není příliš v oblibě. Jde o odvod prostředků státního rozpočtu do státního rozpočtu a správce postižené kapitoly zpravidla považuje takový přístup za byrokratický.

Projevuje se snaha o jakousi lidovou tvořivost při vytváření specifických postupů při poskytování dotací z různých resortů územním samosprávným celkům zdůvodňovaná nezbytnými potřebami a odlišnostmi od obecných postupů. Zářným příkladem je opět oblast školství.

Druhým extrémním přístupem je snaha některých resortů se pokud možno vyhýbat realizaci finančních toků do území. Omezují se pouze na odbornou stránku věci a expedici finančních prostředků se snaží prosazovat přes Ministerstvo financí z kapitoly VPS. To má samozřejmě řadu negativních dopadů a některé se postupně řeší. Příklady by bylo možné uvádět z resortu vnitra (dotace sborům dobrovolných hasičů, prevence kriminality), Úřadu vlády (Koordinátoři romských poradců). Proč však MF musí řešit náhrady škod, způsobených chráněnými živočichy (životní prostředí), škody způsobené špačky na vinohradech (zemědělství), poskytování finančních prostředků na úhradu výdajů spojených s volbami (vnitro)? Stejně tak historicky zakotvily na Ministerstvu financí např. dotace poskytované na protiradonová opatření, náhrady nákladů lékárnám a zdravotnických zařízení za likvidaci nepoužitelných léků atd. To vše náleží do působnosti ministerstev, které by měly zvážit účelnost resortních systémů a nést plnou odpovědnost za jejich financování.

Poučení z vývoje financování

Je zřejmé, že dosavadní vývoj v systému financování územních samosprávných celků není ukončen a je nutno jej optimalizovat. Hledání tzv. spravedlivého řešení pro všechny je chiméra, kterou nelze nikdy naplnit. Je však možno odstranit nastíněné problémy, úzké profily, neodůvodněný resortismus. To všechno by mělo být obsahem nezávislé analýzy, kterou připravuje Ministerstvo financí.

Ostatně je možno využít i zkušeností jiných zemí. Diskuse bude zřejmě veliká, a jelikož se jedná o významné politikum, měla by začít hned po volbách do krajských zastupitelstev.

Zdroj: 12.2.2009    denik.obce.cz    str. 0   Ekonomika