Státní rozpočet a územní rozpočty na rok 2009: Rizika a rezervy

Poslanecká sněmovna ČR schválila 10. prosince 2008 návrh státního rozpočtu na rok 2009. Jeho součástí jsou vztahy k rozpočtům územních samosprávných celků (ÚSC) včetně komentáře o předpokládaném vývoji územních rozpočtů.
Základní postupy při tvorbě, projednávání a užití prostředků státního rozpočtu určuje zákon č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla). Podle jeho ustanovení státní rozpočet na příslušný rok je stanoven vždy speciálním zákonem, který obsahuje očekávané příjmy a odhadované výdaje v rozpočtovém roce a financující položky. Jak vyplývá z výrazů »očekávané« a »odhadované«, působí na uvedené ukazatele řada vlivů. Míra dopadů těchto vlivů byla předmětem rozsáhlých výhrad poslanců k reálnosti vládního návrhu státního rozpočtu na rok 2009 a vedla ke komplikacím při schvalování jeho výsledné podoby.
Rozhodujícím otazníkem zejména na straně příjmů je však vliv probíhající finanční krize, neboť daňové příjmy jsou postaveny na základě jejich predikce z první poloviny roku 2008, kdy začíná legislativní proces přípravy zákona o státním rozpočtu. Výdaje respektují limit vyplývající ze střednědobých výdajových rámců, které odpovídají částce ze střednědobého rozpočtového výhledu schváleného Poslaneckou sněmovnou v roce 2007.
PŘÍJMY A VÝDAJE
Státní rozpočet pro rok 2009 byl opětovně schválen jako schodkový, s příjmy ve výši 1114 mld. Kč a výdaji za 1152 mld. Kč. Schodek je 38,1 mld. Kč, je tedy proti plánovanému deficitu roku 2008 nižší o 32,7 mld. Kč, respektive činí jen jeho 53,8 %. V zákoně o státním rozpočtu jsou stanoveny i očekávané příjmy z rozpočtu EU unie ve výši 93,6 mld. Kč, přičemž příspěvek do rozpočtu EU dosáhne 35,2 miliardy korun. V tomto zákoně jsou stanoveny i finanční vztahy k územním samosprávným celkům. Jde o ukazatel v rámci tzv. souhrnného finančního vztahu k rozpočtům krajů, obcí v úhrnech po krajích a hl. města Prahy § 1 odst. 7, 8 a 9, respektive přílohy 5, 6 a 7 zákona). Celkové daňové příjmy, o jejichž reálnosti se diskutovalo nejvíc, se očekávají podle rozpočtové dokumentace ve výši 992,2 mld. Kč, z toho vlastní daně a poplatky by měly dosáhnout 595,5 mld. Kč, pojistné na sociální zabezpečení je stanoveno v částce 396,7 mld. Kč. Zbytek do celkových příjmů tvoří nedaňové a kapitálové příjmy a přijaté transfery ve výši 121,8 mld. Kč. Odhad daňových příjmů pro rok 2009 je o zhruba 52 miliard vyšší proti očekávané skutečnosti roku 2008. Nově jsou od 1. 1. 2008 zatíženy spotřební daní rovněž pevná paliva, elektřina a zemní plyn, jejichž zavedení vyplynulo z nutnosti implementovat směrnici č. 2003/96/ES. Sazby byly prozatím nastaveny přibližně na úrovni minimálních sazeb požadovaných EU, proto jejich výnos není příliš významný. V roce 2009 již odezní vliv předzásobení se subjektů pevnými palivy, proto by inkaso mělo v porovnání s očekávanou skutečností roku 2008 vzrůst. Je však možné, že dojde k úpravám uvedené predikce především na základě vývoje inkasa za rok 2008, neboť jde o zcela nové daně. Nedaňové příjmy, kapitálové příjmy a přijaté dotace budou v roce 2009 o 22,7 mld. Kč vyšší, než předpokládá schválený státní rozpočet na rok 2008, a dosáhnou 118,3 miliardy. Meziroční růst je způsoben zejména očekávanými příjmy z rozpočtu EU. Skutečná výše transferů z rozpočtu EU je ovšem do značné míry odvislá od schopnosti zajistit faktické použití těchto prostředků v souladu s dohodnutými pravidly. Převážnou část předpokládaných výdajů tvoří tzv. mandatorní výdaje. Jsou to především výdaje vyplývající z příslušných zákonů, které je vláda povinna uhradit (573,9 mld. Kč), z nichž rozhodující objem tvoří prostředky na výplatu důchodů (336,5 mld. Kč). Proti výdajům na důchody, které byly pro rok 2009 zahrnuty do střednědobého výhledu na období 2009-2010, je částka vyšší o 12,6 mld. Kč, a měla by pokrýt neplánovaný vliv mimořádného zvýšení důchodů od srpna 2008 na rozpočet výdajů v roce 2009. Mezi řadou titulů, které je nutno v rámci mandatorních výdajů krýt, se již dostaly na druhé místo z hlediska výše rozpočtované částky výdaje na dluhovou službu (zhruba 48 mld. Kč). Vzhledem k výrazným deficitům státního rozpočtu v minulosti a předpokládanému (byť i výrazně sníženému) schodku rozpočtu v roce 2009 přesáhne celkový dluh jeden bilion korun. Uvedená částka na dluhovou službu má za úkol zabránit prohlubování zadluženosti, je však určena pouze na úhradu úroků, nikoliv jistiny. Vedle mandatorních výdajů, jejichž podíl na celkových výdajích již překročil polovinu a každoročně stoupá, byly posíleny i některé priority v oblasti nemandatorních výdajů, například navýšení výdajů o 40 % na výzkum a vývoj na částku 32,4 mld. Kč. Pro pracovníky ve veřejné sféře navázané finančně na státní rozpočet je zajištěn průměrný růst prostředků na platy a ostatní platby za provedenou práci o 6,6 % (celkový objem 140,6 mld. Kč), který v zájmu zachování fiskální strategie vlády je kombinován se snižováním počtu pracovníků. Nejvyšší navýšení (o 12 %) se týká pedagogických pracovníků základního a středního školství.
RIZIKA A REZERVY
Přes schválení státního rozpočtu v základních parametrech podle návrhu opřeného o krizovým vývojem zpochybňované prognózy hospodářského vývoje (růst HDP o 4,8 %, průměrná míra inflace 2,9 %), zůstává značné riziko negativních dopadů v průběhu roku 2009. Vláda především považuje schválené výdaje za nepřekročitelné a je připravena omezit v jednotlivých kapitolách státního rozpočtu určité částky v oblasti nemandatorních, především provozních výdajů. Jejich případné uvolnění bude vázáno na vývoj v oblasti příjmů. Prostředky na mandatorní výdaje a další rozpočtové priority budou uvolňovány v žádoucím rozsahu. Krajním řešením, při dodržení nezbytných výdajových limitů a při razantním propadu příjmů, by bylo zvýšení deficitu. Vláda má k dispozici rovněž vládní rozpočtovou rezervu, vytvořenou v souladu s ustanovením zákona č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla) v minimální výši 0,3 % z celkových výdajů, tj. v částce 3,5 mld. Kč. Jaký bude konkrétní postup při řešení dopadů finanční krize na veřejné rozpočty by mělo být blíže známo v únoru. Na základě doprovodného usnesení Poslanecké sněmovny má vláda do 31. ledna předložit poslancům písemnou zprávu svého předsedy o změnách příjmů kapitol, výdajů kapitol a deficitu státního rozpočtu při zpomalení odhadovaného meziročního růstu HDP na 3 %, 2 % a 1 %, a to ve variantách. Součástí této zprávy by měl být i dopad uvedených variant na příjmy krajů a obcí.
ROZPOČTOVÉ HOSPODAŘENÍ ÚSC
Pro následující popis rozpočtů krajů, obcí, dobrovolných svazků obcí (DSO) a regionálních rad regionů soudržnosti jsou využity údaje z rozpočtové dokumentace, předkládané jako součást vládního návrhu státního rozpočtu na rok 2009. Zásadní problémy reálnosti ukazatelů naznačené při popisu problematiky státního rozpočtu se dotýkají i územních rozpočtů, i když v různé míře.
* Rozpočty krajů a obcí především ovlivní značně diskutovaná predikce vývoje daňových příjmů použitá pro státní rozpočet. Obce a kraje se na výnosech daní podílejí v souladu s ustanoveními zákona č. 243/2000 Sb. (o rozpočtovém určení daní). Významnou úlohu v územních rozpočtech hrají také dotace a příspěvky poskytované ze státního rozpočtu. Ať už jsou využívány pro finanční krytí výdajů uskutečněných v jejich samostatné působnosti, nebo pro výkon správy v přenesené působnosti, která je často realizována transferem prostředků přes rozpočty krajů a obcí dalším subjektům (například v oblasti sociální péče, financování platů ve školství atd.). Do vztahu k územním rozpočtům se zatím nepromítají některé vlivy zákonů, jejichž legislativní proces v době předložení návrhu zákona o státním rozpočtu ještě neskončil (vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů). Nyní k jednotlivým segmentům územních rozpočtů:
OBCE A HLAVNÍ MĚSTO PRAHA
Předpokládá se, že v roce 2009 příjmy obcí dosáhnou 272,9 mld. Kč a výdaje 266,2 mld. Kč. Očekává se tedy přebytkové hospodaření ve výši 6,7 mld. Kč, které naváže na trendy předchozích let (přebytek v roce 2007: 8,7 mld. Kč, v roce 2008: očekávaná skutečnost 6,9 mld. Kč). Na uvedených přebytcích se podílí jednak odkládání výdajů obcí v důsledku pomalejšího postupu realizace akcí spolufinancovaných z prostředků EU, ale stále více růst daňových příjmů, které v průměru tvoří více než 60 % celkových příjmů (meziroční vývoj daňových příjmů 2007-2008: 108,6 %, 2008-2009: 108,4 %). V daňových příjmech obcí se výrazně promítá vliv novely zákona o rozpočtovém určení daní, účinné od 1. 1. 2008. Daňové příjmy by měly v roce 2009 dosáhnout 169,9 mld. Kč, které jsou součástí vlastních příjmů, jejichž podíl na celkových příjmech stále stoupá (76,8 %). Zbývající část příjmů tvoří dotace z různých úrovní veřejných rozpočtů (64,9 mld. Kč). Dotace budou obce získávat zejména ze státního rozpočtu (49,8 mld. Kč) a státních fondů (1,1 mld. Kč). Další možné zdroje financování potřeb obcí budou i v roce 2009 představovat dotace z rozpočtů krajů a regionálních rad. Obsahem finančních vztahů státního rozpočtu k rozpočtům obcí v úhrnech po jednotlivých krajích (částce 8 979,6 mil. Kč) zůstává příspěvek na školství, dotace na vybraná zdravotnická zařízení, příspěvek na výkon státní správy a dotace na výkon zřizovatelských funkcí převedených z okresních úřadů obcím. Finanční vztah státního rozpočtu k rozpočtu hl. města Prahy (706,5 mil. Kč) zahrnuje příspěvek na školství a příspěvek na výkon státní správy. Uvedené dotace se používají stejným způsobem jako v předchozím roce a budou valorizovány o 3 %. Způsob rozdělení příspěvku na výkon státní správy pro jednotlivé obce se uskuteční podle upřesněné metodiky Ministerstva vnitra ČR a je stanoven v příloze č. 8 zákona o státním rozpočtu. Mimo uvedené (tzv. souhrnné) finanční vztahy jsou v kapitole Všeobecná pokladní správa rozpočtovány další dotační tituly pro obce a hl. město Prahu v celkovém objemu 3 586,5 mil. Kč. Dotace pro obce a hlavní město z ostatních kapitol státního rozpočtu jsou schváleny v celkové výši 36 560,3 mil. Kč. Kapitolou s největším objemem dotací určených pro obce a hl. město Prahu zůstává kapitola Ministerstva práce a sociálních věcí ČR. V objemu neinvestičních dotací určených v rozpočtu této kapitoly pro obce a hl. město Prahu - v částce 23 870,2 mil. Kč jsou zahrnuty zejména prostředky na dávky pomoci v hmotné nouzi, dávky zdravotně postiženým a prostředky na příspěvek na péči, jejichž výplatu příjemcům budou obce a hl. město Praha zprostředkovávat.
ROZPOČTY KRAJŮ
V roce 2009 se očekávají příjmy krajů 146,2 mld. Kč, výdaje 144,3 mld. Kč. Mělo by tak pokračovat mírně přebytkové hospodaření z předchozích let. Protože v roce 2006 nebyla schválena navržená novela zákona o rozpočtovém určení daní ve vztahu ke krajům, tvoří daňové příjmy v objemu 53,9 mld. Kč jen zhruba 36 % očekávaných příjmů. Samosprávné rozpočtové hospodaření krajů je proto značně omezeno. Rozpočet tvoří převážně dotace ve výši 87,5 mld. Kč, z toho ze státního rozpočtu 85,5 mld. Kč (v uvedených objemech není podchycen vliv dodatečně Poslaneckou sněmovnou schváleného navýšení prostředků na platy v rozpočtové sféře). Nejvyšší je dotace pro kraje v kapitole Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR (v předpokládané výši 79,2 mld. Kč), která zahrnuje zejména dotace na přímé náklady pro školy a školská zařízení zřizovaná kraji, obcemi (příp. DSO) a soukromými zřizovateli.
DOBROVOLNÉ SVAZKY OBCÍ
* Rozpočty dobrovolných svazků obcí jsou specifickou součástí územních rozpočtů. Saldo a struktura příjmů a výdajů DSO jsou v posledním období poměrně stabilní. Příjmy pro rok 2009 jsou koncipovány ve výši 2,5 mld. Kč a výdaje v částce 2,7 mld. Kč.
REGIONÁLNÍ RADY REGIONŮ SOUDRŽNOSTI
* Šest regionálních rad regionů soudržnosti zahájilo svou činnost 1. 7. 2006. Jejich úkolem je zabezpečit regionální operační programy, spolufinancované z fondů EU prostřednictvím kapitoly Ministerstva pro místní rozvoj ČR. Obdobnou funkci jako regionální rady plní v regionu soudržnosti Praha Magistrát hl. města Prahy. V jeho případě jde ale o financování jiných operačních programů (OP) spolufinancovaných z rozpočtu EU (OP Praha Konkurenceschopnost a OP Praha Adaptabilita). V roce 2009 se předpokládá, že hospodaření regionálních rad bude vyrovnané. Jejich celkové příjmy jsou predikovány v objemu 8,8 mld. Kč a výdaje ve shodném objemu. Z hlediska příjmů představují největší objem dotace z kapitoly Ministerstva pro místní rozvoj ČR ve výši zhruba 8,6 mld. Kč. Z této částky je určeno 7,3 mld. Kč na neinvestiční účely, zbývající částka 1,3 mld. Kč na investiční účely. Předpokládá se, že v roce 2009 regionální rady obdrží od krajů dotace na financování svých provozních výdajů ve výši 0,2 mld. Kč. Skutečná celková výše příjmů a výdajů regionálních rad v letech 2008 a 2009 bude záviset na rozsahu projektů, které budou prostřednictvím regionálních operačních programů v příslušném roce financovány ve vztahu ke krajům, obcím i k dalším subjektům.
PŘISTUPUJTE K FINANCOVÁNÍ OBCÍ OBEZŘETNĚ
* Radit obcím, jak mají racionálně sestavit a zrealizovat své rozpočty na rok 2009, není snadné. Lze předpokládat, že dotační vztahy se státním rozpočtem, se kterými budou obce na základě jeho rozpisu seznámeny, budou vesměs dodrženy. Jde totiž o mandatorní, případně tzv. pseudomandatorní výdaje. Horší situace bude zřejmě u vývoje daňových příjmů na bázi sdílených daní podle zákona č. 243/2000 Sb. (o rozpočtovém určení daní), kde se jeví jako nereálný předpokládaný roční růst o více než 8 %. Je proto žádoucí přistupovat k problematice financování obcí velmi obezřetně (na úrovni daňových příjmů roku 2008), se zaměřením na priority a s vytvářením finančních rezerv. Pokud jde o uskutečnění rozvojových záměrů obcí s použitím dotací ze státního rozpočtu, je třeba si pospíšit s vytvořením předpokladů pro vydání rozhodnutí o dotaci, neboť tomu, kdo ho má v ruce, už nikdo finanční prostředky nevezme. *
Vzhledem k výrazným deficitům státního rozpočtu v minulosti a předpokládanému schodku rozpočtu v roce 2009 přesáhne celkový dluh bilion korun.

Zdroj: 5.1.2009 Moderní obec str. 8 Ekonomika